Contribution de l'ASTEE
Contribution de l’ASTEE au débat national sur la politique de l’Eau
lancé par la Ministre de l’écologie et du développement durable.

Voir les annexes : annexe 1 - annexe 2 - annexe 3


L’ASTEE a été invitée à participer au débat national lancé par le MEDD sur la politique de l’eau. Ce débat doit se poursuivre jusqu’à la fin de l’année 2003, en ne se limitant pas à la perspective d’une réforme législative, mais touche les questions organisationnelles et financières et toutes les actions permettant d’atteindre les objectifs découlant en particulier de la directive cadre européenne sur l’eau.
Notre association réunit depuis son origine des membres représentant un très large éventail de compétences et d’activités dans le domaine de l’eau en provenance de collectivités, d’entreprises et d’institutions. Elle s’est élargie récemment par la fusion avec le Comité Français de la Recherche sur la Pollution (CFRP) et est devenue représentant français de l’International Water Association (IWA). Son nouveau nom – Association Scientifique et Technique pour l’Eau et l’Environnement (ASTEE) – proposé à son assemblée générale du 15 mai 2003 veut traduire cet élargissement, comme la création en 2002 d’un Comité de la Recherche et d’une Commission « ressources en eau et milieux aquatiques », relayant l’active Commission « Hydrologie Appliquée » et venant compléter les activités des Commissions « Distribution de l’eau » et « assainissement ». C’est au sein de ces commissions qu’ont été discutées les questions et les propositions de cette contribution. La dimension internationale a également été prise en compte. Des propositions spécifiques de notre Comité des Affaires Internationales viennent compléter les précédentes.
Des points particuliers font l’objet d’annexes à cette contribution : périmètres de protection des captages d’eau potable, valorisation agricole des boues, qualité des réseaux d’assainissement. Elles pourront être complétées au fur et à mesure de nos réflexions dans le cadre du débat en cours.

Observations et propositions générales relatives aux objectifs et aux moyens de la politique de l’eau

Les objectifs ambitieux découlant de la directive cadre européenne sur l’eau doivent être traduits et détaillés aux différents niveaux territoriaux ; des directives « filles » pourront imposer de nouvelles contraintes au cours de la démarche prévue. Les membres de l’association sont conscients de l’importance de ce qui reste à faire d’ici 2015 ; ils estiment que les objectifs peuvent être atteints pour autant que l’on fasse preuve de réalisme et de pragmatisme au cours de la mise en place des textes et des actions de recommandations et d’information. Il leur paraît plus important d’inciter les différents acteurs à réaliser les actions nécessaires que d’édicter de nouvelles prescriptions.

Parmi ces actions, celles de caractère préventif, supprimant ou réduisant les pollutions à la source, devraient être privilégiées. C’est naturellement le cas dans la lutte contre les pollutions diffuses affectant les eaux souterraines comme les eaux de surface, où, au-delà de l’application de la réglementation et du principe pollueur-payeur, la responsabilisation des acteurs et leur adhésion à de bonnes pratiques constituent des éléments clés. La lutte contre les pollutions diffuses passe par un changement de comportement des utilisateurs.
Cela concerne aussi les actions visant les substances dangereuses susceptibles de se retrouver dans les rejets dans les milieux naturels et dans les boues des systèmes d’assainissement, des agglomérations en particulier.
Pour donner la meilleure efficacité aux actions entreprises et à venir, elles doivent s’appuyer sur les connaissances scientifiques, techniques et économiques permettant d’en prévoir l’impact sur les milieux aquatiques ainsi que les coûts. La mobilisation de ces connaissances au profit du secteur de l’eau à côté de celle du public et des usagers est indispensable et les efforts consacrés à la recherche pour les accroître devront être poursuivis. Le suivi des effets et la référence à des indicateurs de qualité font appel à des réseaux de surveillance et de mesures qu’il convient de concevoir et de gérer. Le recensement des situations existantes engagé par le MEDD à cet égard constitue une bonne base de travail pour définir les objectifs, les responsabilités, les modes d’exploitation, d’analyse et d’information, les financements.

De manière plus générale, il nous paraît indispensable que toute évolution des limites fixées sur l’eau et l’environnement soit désormais précédée d’études de risques fondées, ainsi que d’une analyse économique de leur mise en œuvre au plan technique et au plan social.
En corollaire, toute décision relative à une évolution de ces limites devrait être systématiquement accompagnée de mesures incitatives permettant de les atteindre.

Notre expérience au regard de l’application, très coûteuse pour les collectivités, de plusieurs mesures récemment adoptées au regard du principe de précaution dans le domaine de l’assainissement comme dans celui de l’eau potable (qualité des boues épandues, norme sur le plomb) nous conduit à recommander que toute disposition future d’ordre législatif ou réglementaire ne soit adoptée dans ces domaines que sur la base d’études sur la réalité des risques encourus et d’une évaluation économique détaillée du coût des mesures envisagées. Il importe en effet que les mesures prises au nom du principe de précaution le soient à un niveau économique proportionné à la protection choisi. Cette réflexion peut s’appliquer tout particulièrement au débat actuel lié aux dispositions relatives aux « substances prioritaires », au niveau européen comme au niveau national.

Rôles des collectivités territoriales et rôle de l’Etat

Responsables de l’alimentation en eau et de l’assainissement des agglomérations, gérant directement ou à travers des délégations de service public les services correspondants, les collectivités locales sont directement intéressées par l’amélioration de la qualité des ressources en eau, et elles participeront activement à l’élaboration et à la mise en œuvre des programmes. Comme le demande le principe de subsidiarité et conformément à la politique de décentralisation, il est essentiel que les décisions soient prises au niveau optimal.
Mais le domaine naturel, pour une gestion optimale de l’eau, ne recouvre pas en général les limites des structures administratives, ce qui justifie pleinement la gestion par entité hydrologique.
S’il est nécessaire de favoriser la mise en place de collectivités susceptibles de gérer de manière cohérente le niveau du bassin / sous-bassin, l’introduction éventuelle de nouvelles échelles territoriales de gestion doit être évaluée au regard de son impact sur l’efficacité de la politique de l’eau en France.
La directive cadre, en introduisant la notion de districts hydrographiques, a consacré le principe de la gestion de l’eau par grands bassins versants. Sa transposition en cours en droit français amènera au niveau de chaque sous-bassin à procéder à des analyses fines, à fixer des objectifs hiérarchisés ainsi que des programmes d’actions cohérents pour les atteindre. Le renforcement de la participation et la responsabilisation de l’ensemble des collectivités territoriales dans ces démarches seront un facteur d’efficacité accrue.

En revanche, nous nous interrogeons sur les conséquences qui résulteraient de la superposition de ces actions avec celles qui pourraient être menées sur des logiques de territoires purement administratives.
Il serait alors à craindre que cette superposition nuise à la clarification des objectifs et des responsabilités de chacun, et que la combinaison des actions ne conduise pas au résultat optimal attendu au plan économique et environnemental.

Par ailleurs, au plan national, la réflexion sur la mise en cohérence des politiques de redevances et d’aides des Agences de l’eau dans les différents bassins mérite d’être poursuivie.

L’alimentation en eau potable

Les points suivants sont plus spécialement soulignés :
- Il faut reconnaître la place importante qui doit être attribuée à l’alimentation en eau potable. Les objectifs de qualité des eaux brutes doivent permettre la production d’eau potable sans recours à des traitements sophistiqués.
- La lutte contre les pollutions diffuses doit être amplifiée au travers de l’adhésion des acteurs précédemment évoquée.
Il faut donc veiller à ce que les objectifs soient définis de manière claire et compréhensible sur la base de solides justifications à la disposition de tous les acteurs.
- La protection des captages d’eaux souterraines doit être mieux assurée dans la pratique quotidienne. Les procédures relatives aux périmètres de protection aboutissent trop rarement.
Il est proposé (voir l’annexe 1) que la mise au point du projet de directive européenne fille « eaux souterraines » soit l’occasion d’intégrer différentes mesures intéressant la protection des champs captants et des aquifères, et que soient développées les recherches permettant de mieux délimiter les contours des zones de surveillance.
- Il faut éviter le gaspillage de ressources, tout en observant qu’une part importante de l’eau peut être réutilisée par les utilisateurs situés à l’aval. Il faudrait dans l’appréciation du poids d’un usage tenir compte de la part de l’eau de qualité satisfaisante qui retourne au milieu naturel.
- Pour faire face aux besoins, il est possible d’adopter une démarche volontariste basée sur la gestion dynamique des nappes. Il est ainsi possible de stocker l’eau en excédent l’hiver pour satisfaire les besoins lors des périodes de pénurie l’été (recharge artificielle).
Il ne faudrait pas introduire d’entrave législative ou réglementaire à cette orientation, il faudrait au contraire l’analyser et créer une incitation dans la perspective du changement climatique.
- La référence au principe de précaution ne doit pas conduire à l’immobilisme. La fixation d’objectifs très sévères en raison d’incertitudes devrait s’accompagner du lancement d’un programme de recherche pour les lever. Des exigences manquant de fondement conduisent à des gaspillages.
- L’eau potable est considérée comme un bien social, mais paradoxalement sert également de vecteur pour le prélèvement de taxes.
Il faut veiller à rééquilibrer progressivement les contributions dans le cadre du paiement de l'eau par l'eau (full cost recovery). Des mécanismes à caractère social doivent être prévus pour aider les pauvres à payer leur part.
- Il ne faut pas uniquement considérer les grandes tendances mais aussi s’intéresser aux pics de pollution. La production d’eau potable peut devenir problématique lorsque l’on doit subir ce type de dégradation.
Il faudra donc prévoir des mesures pour limiter l’impact des orages (le ruissellement) et des pollutions accidentelles.

La lutte contre les pollutions

Il faut supprimer les défauts d’application du principe « pollueur- payeur » et du principe « l’eau paye l’eau ».
Le principe « pollueur- payeur » affirmé par les textes communautaires et nationaux est encore insuffisamment appliqué.
Ceci est manifeste en matière d’application du système de redevances aux pollutions diffuses d’origine agricole, les contributions des agriculteurs ne représentant que 1 % des redevances des Agences de l’eau alors que la dégradation de la qualité de la ressource se poursuit, comme l’a encore montré le rapport de l’IFEN de février 2002.

Une autre dérogation à ce principe est la différence de traitement appliqué par les Agences de l’eau dans la perception des redevances relatives aux pollutions industrielles et aux pollutions domestiques. Le « coefficient de collecte » appliqué à ces dernières doit être revu car il conduit, à pollution égale, à de fortes disparités entre les usagers domestiques et industriels.

Enfin, l’importance des travaux qui restent à réaliser en matière d’assainissement pluvial justifie que soit à nouveau prévue la mise en place d’une redevance liée à la modification du régime des eaux, d’un montant significatif, et qui serait gérée par les Agences de l’eau sur un budget distinct de celui consacré à l’assainissement des eaux usées. Il est en effet totalement illogique et inéquitable de faire financer ces travaux par le prix de l’eau, comme c’est souvent le cas.
Les réflexions visant à supprimer progressivement ces trois anomalies doivent donc être poursuivies.

Par ailleurs, des décisions récentes ont porté atteinte au principe d’affectation des contributions des consommateurs d’eau au financement du fonctionnement des services d’eau et d’assainissement : utilisation du FNSE pour la lutte contre les inondations, affectation de la redevance FNDAE au financement du PMPOA. Cette captation est particulièrement injustifiée alors que les collectivités, et tout particulièrement les plus petites d’entre elles, témoignent de leurs difficultés à investir pour respecter les échéances réglementaires.
Il faudrait renforcer l’incitation financière des Agences de l’eau à la mise en conformité de l’assainissement des collectivités, par une réforme du système primes - redevances, et avec une coopération plus étroite entre Agences de l’eau et MISE.

En matière d’incitation financière, on peut regretter que le système primes - redevances des Agences de l’eau actuellement appliqué aux collectivités se soit révélé à l’usage peu incitatif pour la mise en conformité des systèmes d’assainissement avec la réglementation, qu’il s’agisse de l’amélioration de la collecte des effluents, de la performance des traitements ou de la mise en place de l’auto-surveillance.
Ce système repose sur un principe de calcul qui remonte à 1975, et qui a été depuis complexifié mais jamais réformé en profondeur.

Il serait donc souhaitable de réviser radicalement l’actuel système primes - redevances, afin qu’il représente désormais une réelle incitation à la mise en conformité réglementaire et à l’amélioration continue de l’assainissement, et qu’il ne soit pas à considérer comme une ressource récurrente des budgets d’assainissement des collectivités.

A cet effet, il pourrait être envisagé de valoriser dans la prime versée aux collectivités la satisfaction à des engagements de moyens, comme la mise en place de l’auto-surveillance ou d’une démarche de certification environnementale (certaines aides au bon fonctionnement reposent déjà sur ce principe), ainsi qu’à des engagements de résultat comme la conformité des rejets aux arrêtés préfectoraux ou celle de la production et de l’épandage des boues à la réglementation.

Enfin, dans un but évident d’économie et de cohérence, il est nécessaire d’harmoniser les définitions des paramètres de pollution utilisés par les Agences pour le calcul des primes et par les services de police de l’eau pour évaluer la conformité des rejets.

Il faut retrouver des solutions pérennes pour la valorisation agricole des boues.
Alors même que l’amélioration de l’assainissement des collectivités conduit à une augmentation constante du volume de boues produit, leur valorisation est sans cesse plus coûteuse et plus problématique. L’épandage agricole est de loin le vecteur principal de valorisation des boues en France ; il est également celui qui présente le meilleur intérêt économique et environnemental dans une perspective de développement durable. L’annexe 2 à cette contribution explicite cette position.

Il importe donc que les pouvoirs publics soutiennent les efforts des collectivités et des délégataires dans la recherche de solutions pérennes en général, et dans l’utilisation des boues en agriculture en particulier. L’incitation financière proposée plus haut est une première action réalisable et réaliste.

L’Etat se doit aussi de poursuivre ses actions à destination du monde agricole, de l’industrie agro-alimentaire, de la grande distribution, afin de favoriser l’acceptation des sous-produits dont la conformité à la réglementation aura été attestée.

En particulier, une action souhaitable, et qui répondrait à une demande légitime du monde agricole, consisterait à réviser l’arbitrage interministériel qui avait conduit à refuser la création d’un Fonds national de garantie destiné à couvrir les risques de développement liés à l’épandage des boues. La disposition législative créant ce Fonds pourrait l’intégrer au Fonds national de solidarité sur l’eau (FNSE), ou tout au moins en confier la gestion au Comité consultatif du FNSE.

Par ailleurs, dans la mesure où serait maintenue la référence à des plans départementaux bien que ce niveau territorial ne soit pas particulièrement pertinent pour l’épandage des boues, il serait souhaitable que des textes rendent obligatoires la prise en compte des filières existantes et alternatives pour l’élimination des boues dans les Plans départementaux d’élimination des déchets, et incitent à asseoir ces plans sur des études de faisabilité économique tenant compte des capacités de financement existantes au plan local.
De plus, il conviendrait de permettre l’articulation de ces Plans départementaux par une coordination à une échelle géographique supérieure, tout particulièrement afin d’optimiser l’élimination des boues des grandes agglomérations.

Enfin la qualité des réseaux d’assainissement contribue à la protection des milieux aquatiques et doit être encouragée. L’annexe 3 formule des propositions en ce sens.

Actions internationales

Les perspectives tracées lors de la conférence de Johannesbourg appellent un renforcement de l’intervention des différents acteurs français de l’eau à l’étranger.

Il conviendrait de créer dans l'administration française une structure permanente « Eau » qui assure l'existence et la continuité d'une politique française à l'international, dans le secteur de l’eau.

L’objectif serait triple :
- mieux coordonner les interventions des acteurs français à l’étranger, et en particulier celles des différents ministères
- conduire des initiatives internationales dans la durée
- mener une politique permettant de développer l’influence française à l’étranger

Le budget finançant les actions concernent l’eau à l'international mériterait d’être augmenté.

Toujours dans la perspective d’amplifier les actions françaises à l’international,, les interventions des Agences de l’Eau à l’étranger doivent être poursuivies et même développées.

Solidarité

Le développement durable ne peut se concevoir, sans réduire les inégalités et sans aider les personnes ou les populations les plus démunies.
Il faut conforter les actions des collectivités locales, responsables du service de l'eau, qui souhaitent utiliser une partie des recettes de l'eau dans des mécanismes de solidarité liés à l'eau, pour :
- d'une part, payer le coût du service de l'eau pour celles ou ceux qui sont, en France, dans l'incapacité de payer leurs factures d'eau.
- d'autre part, financer des projets humanitaires d'eau potable ou d'assainissement dans les pays en développement.

- annexe 1
- annexe 2
- annexe 3